从国家租赁创新示范区创新实践看融资租赁新趋势
在融资租赁交易实务中，出租人曾把城市基础设施作为主要的业务投放方向。而在城投类融资租赁交易中，管网往往是出租人主要选择的租赁物。
2022年11月，《中国银保监会办公厅关于加强金融租赁公司融资租赁业务合规监管有关问题的通知》（银保监办发〔2022〕12号，以下简称《金租合规监管通知》）全文公布，《金租合规监管通知》中列举的禁止出租人作为租赁物的构筑物包括“市政管道”“水利管道”。《金租合规监管通知》的公布，意味着金融租赁公司“压降”构筑物作为租赁物的工作取得了阶段性的成果，也体现了监管层面对于构筑物作为租赁物的负面态度。
2023年1月，最高人民法院刘贵祥大法官《当前民商事审判中几个方面的法律适用问题》（以下简称《民商事法律适用》）一文讨论了融资租赁之租赁物适格性问题。如严格比照该文提及的适格租赁物应当满足的“可流转性”“可使用性”的要求，管网能否作为租赁物似乎也有值得讨论的空间。
本文结合《金租合规监管通知》《民商事法律适用》关于租赁物的相关要求，就管网作为租赁物的适格性问题作出分析。
一、关于管网作为租赁物问题的过往裁判观点
出租人以管网作为租赁物开展融资租赁交易的，通常取得的租赁物权属文件包括当地国有资产管理部门就租赁物划拨至承租人名下的划拨确认文件，或承租人通过建设方式取得管网所有权的建设工程合同。而出租人取得的租赁物价值确认文件一般为第三方评估机构就管网价值进行认定的评估报告。
在过去的司法实践中，如果出租人在诉讼阶段可以就上述租赁物的权属及价值文件进行举证，且管网不存在虚构（比如管网所对应的道路根本不存在）、低值高估（比如直接以建设工程合同价款确认为租赁本金，由于合同价款还包括工程费，对应的管网价值显然低于租赁本金）的，人民法院一般认定出租人与承租人之间构成融资租赁法律关系，即管网是适格的租赁物。
例如，济南高新技术产业开发区人民法院（2022）鲁0191民初1287号一审民事判决书认为：“……涉案租赁物为地下管网，属于遵义城投公司建设取得的固定资产，具有使用价值且案涉租赁物的评估价值超出了G租赁公司的买入价格，涉案标的物真实。该租赁物的性质可能会影响到融资租赁交易的物权保障功能，但这属于融资租赁公司的经营风险问题，而非融资租赁合同性质的认定依据。”又如，上海金融法院（2020）沪74民初776号一审民事判决书认为：“……被告清源环保公司对《融资租赁合同》的签约事实不予否认，双方约定的租赁物为保山市隆阳区王官坟区域的市政供排水管网，租赁物清单系由被告清源环保公司向原告Z租赁公司提供，并经当地的国有资产管理公司确认并提供担保，现被告清源环保公司单方面否认租赁物的真实性，但未提供任何证据证实。原告Z租赁公司在接受租赁物产权时虽未对租赁物进行清点、勘察和标识，但考虑到排水管线具有隐蔽性的特征，不同于其他租赁物，原告Z租赁公司在签约时要求清源环保公司提供第三方评估公司出具的《资产评估报告》，该报告显示专业评估人员已对相关排水管线进行勘察评估，租赁物的名称、规格、方位及价值均清晰可查。综上，被告清源环保公司所称双方虚构租赁物进行融资活动的观点，与事实不符，本院不予采信。”
二、监管视角下管网作为租赁物之适格性分析
《金租合规监管通知》明确：“作为租赁物的构筑物，须满足所有权完整且可转移（出卖人出售前依法享有对构筑物的占有、使用、收益和处分权利，且不存在权利瑕疵）、可处置（金融租赁公司可取回、变现）、非公益性、具备经济价值（能准确估值、能为承租人带来经营性收入并偿还租金）的要求。严禁将道路、市政管道、水利管道、桥梁、坝、堰、水道、洞，非设备类在建工程、涉嫌新增地方政府隐性债务以及被处置后可能影响公共服务正常供应的构筑物作为租赁物。”也就是说，监管层面对于城市基础设施类的标的物作为租赁物，已经明确地提出了“所有权完整且可转移”“出租人可取回可变现”“非公益性”“具备经济价值”的四项标准。如果严格比照上述监管要求，管网恐怕并非合规的租赁物。
1.管网是否满足“所有权完整且可转移”的标准
就“所有权完整且可转移”的标准而言，管网如果附着于土地上的，可能属于法律层面的定着物。《不动产登记暂行条例》（2019修正）第2条第2款规定：“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”《民法典》第209条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”《不动产登记暂行条例实施细则》（2019修正）第2条规定：“不动产登记应当依照当事人的申请进行，但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外。房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”据此，定着物的所有权发生变动，应当以过户登记为前提。即出租人希望取得管网所有权的，也需要在不动产登记部门办理管网的过户登记手续。
《民法典》
第209条 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。
《不动产登记暂行条例》（2019修正）
第2条 本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。
本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。
《不动产登记暂行条例实施细则》（2019修正）
第2条 不动产登记应当依照当事人的申请进行，但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外。房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。
但实务中，不动产登记部门目前办理的不动产登记以土地和厂房为主，几乎没有出租人可以完成将管网登记于出租人名下的不动产登记工作。实务中大部分以管网作为租赁物的融资租赁交易，本质上是将管网视为有形动产，并按照《民法典》关于动产交付的规定确认管网的所有权转移。在《金租合规监管通知》认定“市政管道”“水利管道”属于构筑物，而法律上的构筑物又属于定着物、不动产的情况下，继续以管网作为租赁物的，将面临监管压力。
2.管网是否满足“出租人可取回可变现”的标准
就“出租人可取回可变现”的标准而言，出租人通常无法从地面下将管网挖出并进行处置。出租人以管网作为租赁物与承租人开展融资租赁交易的，主要依赖于承租人或担保人的偿债能力。
3.管网是否满足“非公益性”的标准
就“非公益性”的标准而言，参照《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）以及《国家发展改革委、财政部关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（发改外资〔2018〕706号）关于“公益性资产”的认定标准，恐怕实务中大量的管网将被认定为带有为社会公共利益服务的性质，属于非收费设施。即大部分管网难以满足监管上的“非公益性”标准。
《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）
四、确保公司资产真实有效
申请发行企业债券的投融资平台公司，必须依法严格确保公司资产的真实有效，必须具备真实足额的资本金注入，不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。“公益性资产”是指主要为社会公共利益服务，且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产。对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。
《国家发展改革委、财政部关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（发改外资〔2018〕706号）
三、 拟举借中长期外债企业要建立健全规范的公司治理结构、管理决策机制和财务管理制度。申报企业拥有的资产应当质量优良、权属清晰，严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入企业资产。
4.管网是否满足“具备经济价值”的标准
就“具备经济价值”的标准而言，主要指能准确估值、能为承租人带来经营性收入并偿还租金。就笔者在提供常年法律顾问及诉讼法律服务中接触到的承租人财务报表而言，承租人财务报表附注中明确载明具有“公共设施资产维护收入”“道路特许经营权所产生的应收账款”“供热/供水/供气管网维护收入”等可以证明管网为承租人带来经营性收入的情形并不多见。出租人希望证明管网能为承租人带来经营性收入，且该等收入基本可以覆盖应清偿的租金也具有较大难度。
综上，管网同时满足“所有权完整且可转移”“出租人可取回可变现”“非公益性”“具备经济价值”四项监管层面要求的可能性较低。从监管角度而言，金融租赁公司继续以管网作为租赁物开展融资租赁交易的，存在合规角度的难度。
无独有偶，《关于进一步促进中央企业所属融资租赁公司健康发展和加强风险防范的通知》（国资发资本规〔2021〕42号）也早已明确：“……严格限制以不能变现的财产作为租赁物，不得对租赁物低值高买，融资租赁公司应当重视租赁物的风险缓释作用。……”对国资背景的非金融租赁公司的出租人而言，以管网作为租赁物开展融资租赁交易的，也面临如何说明“管网可以变现”“管网可以作为融资租赁交易风险缓释措施”的难题。
三、司法视角下管网作为租赁物之适格性分析
《民商事法律适用》一文虽然并非司法解释，但系最高人民法院刘贵祥大法官之署名文章，因此笔者认为该文观点可能对司法裁判产生巨大影响，某种程度上代表着最高人民法院对相关问题的意见，本文亦从司法视角结合该文关于租赁物适格性的要求，分析管网作为租赁物的适格性问题。
1.管网是否具有可流转性
《民商事法律适用》一文指出：“一是融资租赁物要具有可流转性。无论是何种模式的融资租赁，出租人取得租赁物所有权，需要租赁物具有可流转性；在发挥担保功能对租赁物拍卖、变卖时，也需要租赁物具有可流转性。当然，一些标的物仅在特定主体之间可以流转，但只要能够实现转移所有权或实现担保的功能，亦可视为其具有可流转性。……”笔者认为，上文提及的“可流转性”应当包括“出租人可以取得租赁物所有权”“出租人可以处分租赁物”两层含义。
但如前文分析，大量埋在地下的管网从法律属性上，可能被认定为“地上定着物”，即属于法律上的不动产。而定作物的所有权转移，应当以办理不动产过户登记为前提。关于该问题，《最高人民法院关于融资租赁合同司法解释理解与适用》早已明确，城市地下管网属于不动产（最高人民法院民事审判第二庭编著：《最高人民法院关于融资租赁合同司法解释理解与适用》，人民法院出版社2016年版，第49页）。因此，如果出租人开展融资租赁交易的租赁物是地下管网的，也将面临司法实践层面租赁物适格性的挑战。
2.管网是否具有可使用性
《民商事法律适用》一文指出：“其三，融资租赁物要具有可使用性。承租人开展融资租赁交易的直接合同目的是占有使用租赁物并实现经营收益，因此租赁物是否具有可使用性，是判断租赁物作为融资租赁法律关系标的物是否适格的重要因素。一些不动产，可以作为抵押物，但不宜作为融资租赁物，如在建的建筑物，虽可做到特定化，但所有权往往无法转移给出租人，承租人亦难以占有使用，监管规定又明令禁止，故认定在建的建筑物作为租赁物适格确应慎重；……”笔者认为，上文提及的“可使用性”至少包含以下两层含义：第一，承租人可以占用并使用租赁物；第二，承租人具有使用收益租赁物的目的。
在管网由承租人通过建造方式产生所有权的情况下，如果相应的建设工程合同属于委托代建性质的（即政府部门委托承租人进行建设），虽然承租人可能基于委托建设的法律关系“占有”了管网，但由于管网的委托方及权利人本质上应该是政府部门，承租人无法“使用”管网。相应地，承租人建造管网的目的一般是根据委托建设合同的约定，在一定期限内将管网交付给委托方，承租人也不具有“使用收益”管网的目的。
在管网由当地国资管理部门划拨至承租人名下的情况下，笔者认为，应当进一步结合承租人的经营范围、主营业务、经营收入情况，判断承租人是否有使用管网的可能性及目的。如果承租人经营范围包括城市基础设施的维护、保养、保值增值的，承租人的日常收入也包括当地财政部门支付的城市基础设施维护类款项的，则可以认为承租人具有使用收益管网的目的。
因此，从司法实践层面而言，大部分管网可能无法满足“可流转性”的要求，而管网要满足“可使用性”的要求，也需要结合承租人的经营情况和收入进行判断。如果严格按照《民商事法律适用》一文关于租赁物适格性的审查标准，恐怕未来出租人在融资租赁合同纠纷诉讼中也将面临较大的诉讼压力。
四、结论及建议
笔者认为，监管视角下，管网不是合规租赁物的监管态度较为明显。在司法实践层面，法院也可能从管网是否为不动产、是否应当办理过户登记、承租人是否具有使用收益管网目的等多方面考量管网作为租赁物是否适格的问题。
在监管及司法实践态度都在发生变化的情况下，建议出租人拥抱监管，顺势而为，尽可能避免继续以城投类项目中的管网作为租赁物。对于以管网作为租赁物且已完成投放的项目，笔者建议出租人对相关项目是否可能涉诉做出评估，尽可能参照本文第三部分的分析，完善或补强租赁物权属及价值证明材料。
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